摘要：社会信用合作治理的关键在于信用数据共享，然而当前信用数据大多是掌握在政府部门，共享机制匮乏使得该领域的共建共治进展缓慢。本文在将数据开放与信息公开进行对比的基础上，发现数据开放能够通过促进更多数据资源的流动与共享、更多主体的参与合作、更多需求与价值的实现等机制，为社会信用的合作治理提供“助推剂”。然而，要将该领域的合作治理推向深处，政府的引领和监管、信用服务机构的专业能力、行业协会的规范引导以及公众的参与等都至关重要。只有各主体积极联动、密切配合，社会信用体系建设才能迈入新阶段。

　　一、我国推进社会信用体系建设情况

　　构建社会信用体系是减少违法失信行为、提高全社会诚信水平、推进治理现代化建设的重要机制和手段。我国政府高度重视社会信用体系建设，2007年国务院办公厅发布了《关于社会信用体系建设的若干意见》，指出要全面推进该体系建设。2014年国务院又发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《纲要》），强调加快推进该体系建设并制定出详细的指导方针。2021年，“十四五”规划纲要提出，要健全社会信用体系，以建立高标准的市场体系。然而，政府很难独自完成这一任务，多主体的互动与合作是建设该体系的必要途径，而铺就这一途径的重要基础则是数据资源。作为预警、裁决和惩戒违法失信行为的重要依据，数据的重要性不言而喻。在过去很长一段时间内，囿于信用数据资源的缺失，信用服务机构和行业协会等其他相关主体很难加入到该体系的建设过程中。值得注意的是，政府数据开放的推进为扭转这一局面提供了重要机遇。在政府信息公开向数据开放转变的过程中，信用服务机构及行业协会等主体可以获得更多原始数据，从而与政府携手建设集行政惩戒、市场惩戒及社会惩戒于一体的联合惩戒机制，完善社会信用体系。此外，诸如信用服务机构等数据开发者还可以利用这些数据开发更多信用产品和服务，创造更多社会价值。

　　2015年，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》强调，要加快政府数据开放共享，建设政府数据开放平台，在信用、科技、交通、医疗等领域率先向社会开放数据资源，提升数据利用价值。2020年，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出将数据作为重要的生产要素参与市场化配置，政府部门要加快数据开放共享、发展数字经济，促进数据资源的开发利用。2021年，“十四五”规划纲要提到，要全面推进数据开放共享和数据的深度利用，释放数据红利，建设数字型政府。目前，我国各地都在加快数据开放步伐，建设政府数据开放平台，同时将数据开放实践与信用体系建设有机结合，共同推进治理现代化进程。这一过程为社会信用体系建设提供了新的契机，更多的市场主体和社会主体可以参与到社会信用体系建设之中，形成合力，实现共建共治共享的治理格局。因此，政府从信息公开向数据开放的转变，将促进社会信用体系建设的新发展。那么，政府信息公开与政府数据开放之间有何区别与联系？为何数据开放将更好地推动信用体系建设？在数据开放背景下，社会信用体系该如何建设？本文致力于回答以上几个问题，进而提出推动社会信用体系建设的发展方向。

　　就目前研究而言，社会信用体系建设与合作治理这一建设路径以及数据开放这一驱动力之间关系密切。然而，现有研究很少将三者作为一个系统来看待。一方面，社会信用体系的相关文献很少涉及数据开放对于该体系建设的助力，主要围绕社会信用体系的理论探讨、如何规范社会信用体系建设、如何建设惩治机制，以及社会信用体系建设的合作治理或协同治理路径等内容展开讨论；另一方面，数据开放的相关文献也很少聚焦社会信用体系这一具体领域。至于合作治理与社会信用体系相结合的文献，侧重于对合作治理路径的探究，很少涉及数据开放这一重要的助力因素。因此，在政府信息公开向数据开放转变的背景下，聚焦迈向合作治理的社会信用体系建设过程，探究数据开放能够为这一过程提供哪些可能、机遇或发展路径则显得尤为必要。

　　二、社会信用合作治理的机遇

　　社会信用体系的建设与完善是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，它是为解决法治所不能解决的问题而存在、为弥补法律约束不足而设立。实践中存在各主体间的合作不够紧密、合作治理效果不佳、社会信用体系建设未能达到应有成效等问题，主要原因是各方主体间的基础信用数据不能互通有无、及时共享，以及主体间的联动机制不完善。那么，相较于信息公开，数据开放具备哪些优势，能够为迈向合作治理的信用体系建设提供何种支持呢？数据开放时代的到来，能够为解决上述问题提供哪些机遇？

　　合作治理是社会信用体系建设和运转的实现路径，而数据资源共享则是合作治理得以产生的必要保证。数据开放时代的到来，最大限度地为各方主体提供了双向和多向互动的可能。数据开放的前身是信息公开，信息公开是数据开放的前提和基础，数据开放是信息公开的发展和延续。技术的发展进步、治理理念的转变、社会文化环境的变化以及数据开放自身的价值和优势，使得数据开放成为必由之路。但两者也存在本质的区别，使得数据开放在推进社会信用合作治理的过程中更具优势。一是目标不同。信息公开关注的是政府层面，更多站在政府的角度，考虑的是信息公开的责任和义务。而数据开放关注的是政府和用户两个层面，更多是站在用户的角度，考虑的是用户需求以及双方之间的互动与合作。二是功能不同。信息公开的主要功能在于保障公民的知情权，其再创价值有限，而数据开放在此基础上，还能保障公民监督权和表达权的行使。此外，数据开放还可以促进数据的再利用，有助于创造更多的经济、社会及政治价值。三是理念不同。受到管理主义影响，信息公开的定位是监督官员、减少腐败，它是提高政府公信力的一种工具或手段。而数据开放以公众数据需求和参与需求为目标，遵从以人为本的新发展理念。从政府信息公开向政府数据开放的转变，是一个发展的过程，是信息专有、管理主义到共同生产、合作治理的过程，同时也是政府职能转变和治理转型升级的过程。因此，数据开放相较于信息公开来说，将具备更多的优势，它为迈向合作治理的社会信用体系建设提供了可能和机遇，主要包括以下三个方面。

　　（一）更多数据资源的流动与共享

　　王锡锌认为，以工具理念为导向的政府信息公开，并非以满足公众需求为目标而展开，它更多是以解决政府自身需求而展开的，具有一定的选择性和实用性。随着技术的不断发展、公民信息需求的不断增加、参与治理的愿望和能力的不断提升，以合作治理理念为导向的信息公开呼之欲出。这就要求政府不仅是公开信息，更要开放原始数据，并以满足公众需求为目标。而数据的开放推动了数据资源在各主体间的流动和共享，增进了知识的积累和流动，这也正是社会信用合作治理所需要的。

　　具体来看，在社会信用体系建设过程中，政府对于社会信用信息的公开是单向的信息流动方式，即政府向社会输出信用信息。而政府数据开放是双向甚至多向的信息流动方式，政府向社会主体输出原始信用数据，社会主体将数据加工处理后进行分析和利用，以创造更大的公共价值，增进知识的积累和流动。同时，社会主体也可以将挖掘的有价值的信用数据再传输给政府，供政府部门参考和决策使用，这是一种双向的信用信息流动。进一步看，政府将信用数据开放给社会主体，拥有技术挖掘和分析能力的开发者对信用数据进行加工处理和分析利用，将深度挖掘的有价值信息提供给政府和公众，供政府和公众决策使用。同时，公众也会向开发者反馈使用体验以及向政府提出信用数据需求，这是一个多向的信息互动过程。另外，政府对于信用信息公开强调的是政府单向的信息输出，缺乏社会主体的参与和信息共享，而政府开放原始信用数据强调的是政府和社会主体对于数据资源的互动和共享，融入了社会主体的参与和表达。